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北海道峰会呼唤“G8扩大版”
2008年7月7日~9日,日本北海道的洞爷湖汇集了全球重量级的政治家,成为八国首脑峰会讨论国际大事的新据点。近年来,G8峰会日益陷入“名不副实”的尴尬中。一方面,中、印等发展中国家几乎年年与会,另一方面,它们却不是G8的正式成员。于是......
 
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·北海道峰会呼唤“G8扩大版”
日期:2008-07-09   作者:李焰   2008年第27期    点击数:39469
2008年7月7日~9日,日本北海道的洞爷湖汇集了全球重量级的政治家,成为八国首脑峰会讨论国际大事的新据点。近年来,G8峰会日益陷入“名不副实”的尴尬中。一方面,中、印等发展中国家几乎年年与会,另一方面,它们却不是G8的正式成员。于是,“扩大版”的议论愈发热烈。虽然美国已经明确表态不支持G8扩大,美国国际发展署(U.S. Agency for International Development)前首席经济学家科林•布莱德福特(Colin Bradford)仍然预测说,人们将在2010年看到一个“G8扩大版”的正式诞生。

然而持谨慎态度的加拿大多伦多大学G8研究小组政策分析主席迈克尔•哥德曼(Michael Erdman)则对《华盛顿观察》周刊警告说:“中国、印度、巴西、墨西哥和南非应该确认它们在国际经济、政治中相应的地位。但在成为G8正式成员国之前,它们也要明白,这会是一个深刻而痛苦的变化。如果它们想参与金融议题的讨论,所有的成员国都必须开放其金融市场。中国同样会被放在G8成员国认同的政治民主体系下被审视。”

在温室效应和减排议程等环保大难题上,美国现在让人如鲠在喉的态度也期望在未来改变。布什总统的不合作态度让“后京都”时代的环保目标无法确立下来,对此,布莱德福特直言道,“我们只有等到2009年1月美国下一任总统上台的时候了。无论是麦凯恩,还是奥巴马,都曾透露出在环保政策上的积极态度。到那时,美国这个‘环保大难题’才能得到解决。”

援非迟钝有苦衷

与去年讨论国际能源与安全的俄罗斯峰会不同,2008版的G8将重点放在困扰全球经济的扶贫和环保热点上。由此,G8舞台热闹非凡,更多的发展中国家参与了讨论。哥德曼表示,此次八国首脑会会在扶贫议题上给非洲领导人一个“说法”。

粮价上涨的驱使与千僖年目标的迫近让援助非洲成为G8首日会议的主旋律。7月7日下午,在本次峰会的首次会议上,作为东道主的日本首相福田康夫就把阿尔及利亚、加纳、尼日利亚、塞内加尔 南非、坦桑尼亚、埃塞俄比亚等七个非洲国家的代表集合起来,让他们与八国首脑面对面,讨论非洲的发展和粮食问题。

“目前的主要问题是,发达国家对非洲援助不够,无法达到千僖年计划,” 目前在美国布鲁金斯学会(Brookings Institution) 全球经济和发展项目担任高级研究员的布莱德福特对《华盛顿观察》周刊如是说。

联合国提出的八项千僖年发展计划中,一项很重要的指标是在2015年将全球极端贫穷人口比例减半。为配合这个计划,援助非洲的议题早在2005年苏格兰格伦依格斯举行G8峰会上就曾被作为讨论对象,当时,G8俱乐部的首脑们誓言在2010年之前,将对外援助提高500亿美元,其中一半直接运往非洲。同时,大幅减免贫穷国家的债务。

“事实证明,完成2005年G8设立的对非洲的官方发展援助项目(official development assistance ,ODA)的目标比人们开始看到的要复杂得多。”哥德曼说,这个计划开始的时候,G8成员国就对ODA的援款数目产生争论。其中原因既有人们对ODA的不同定义和货币实际流通中的问题,也有美元迅速贬值带来的麻烦。由于美元贬值,加拿大、欧洲和日本的ODA预算与2004年相比,显得高了很多。同时,各国通货膨胀率的差异--从日本的0%到俄罗斯的12%,也加重了援款计算的复杂性。

三年过去了,非洲大陆从G8仅仅得到了30亿美元的援助,远远低于当初G8承诺的250亿美元。在八国政府中,德国、美国和英国算是积极兑现了承诺,但日本、法国、意大利和加拿大的援助数据要么不足,要么根本不清楚。另外,经济合作和发展组织(The Organization for Economic Cooperation and Development)今年4月的报告解释,由于日本等发达国家的经济低弥,它们2007年对外援助大大减少。

在哥德曼看来,除了数学上的问题,完成G8对非洲的援助承诺还有深层次的矛盾。很多国家都实行货币紧缩政策,比如法国、意大利和日本,以保证预算赤字不会失控,同时减少支出。在如此的政策语境下,削减对外援助,或是放缓援助步伐总比减少国内的退休金和医疗保险要容易得多。另一个严重得问题是,对非援助的效率和有效性。如果你认为G8国家正盲目着完成捐款目标,而对钱的流向漠不关心,那就太天真了。在大部分G8成员国中,越来越多的政府十分主动地要求评估援助款的走向,以保证ODA真的为非洲大陆创造出积极的成果。但是,一个意想不到的后果是,援助的步伐由于这些原因而放缓。

布莱德福特补充说,各国国内的政治压力也是其无法兑现援助承诺的原因之一。比如,布什总统希望加强对非洲艾滋病的援助,但是美国国会并不定为这一计划批多少钱。

也许正是感受到这样的压力,布什总统在他最后一次G8峰会上强调,“对非援助的紧迫性,尤其呼吁发达国家应向非洲更多地运送蚊帐和其它物资,防止那里的儿童被蚊虫叮咬而死”。

“在北海道的G8峰会上,八国首脑会陈述一系列对非援助的问题。他们明白自己放缓了援助承诺,但他们也必须面对国内经济的进一步恶化,和未来几年内政府收入减少的现实。” 哥德曼说,“在结束与非洲领导人的讨论后,八国首脑会发表一份联合声明,增加对非援助、支持非洲大陆的民主发展和有效管理。这将是G8在北海道独非洲领导人做出的当面承诺。”

“完成千僖年的扶贫计划只剩下7年的时间。如果G8想实现目标,必须立刻行动。” 布莱德福特认为,中国、印度这样的发展中国家也应该加入这一扶贫计划。金钱、经验、资源、政策学习,都是非洲人民需要的。而中国在非洲有援助和投资的经验,正是一展所长的时候。

环保僵局不急迫

按照议程,7月8、9 两日,八国俱乐部的成员会将讨论转移到环保议题上。这是为了对应联合国倡导的“后京都”时代的全球变暖新协议。目前,关于这一协议的谈判由于各国之间的对温室气体减排目标的争执、以及中、印应承担怎样的责任而深陷僵局。

欧洲委员会强调,发达国家应该在温室气体减排上身先试足,但是布什总统则强调,如果中印不能积极合作,美国对达成2050年减排50%温室气体的目标不会有什么热情。作为主要的发展中国家,中国和印度则辩护说,发达国家是全世界最大的污染源,应该在环保战役上做先锋官。

“2008年的G8恐怕无法对环保问题提供有效的解决方案了。”布莱德福特说,美国本身就是个问题。布什总统不同意联合国环保目标,更不愿意完成发达国家的减排份额。

欧洲国家希望严格实现2020或2050年达成的减排目标,而美国、加拿大和日本也希望这个目标是松散的,没有约束力的。二者的分歧仍然很大。

哥德曼说:“今年的G8峰会在环保议题上不太可能发布突破性的声明。”

哥德曼认为,本次G8在环保议题上的压力并不是很大,因为G8与会国都清楚,他们会在2009年在哥本哈根举行的联合国环保会议上再度碰头,之前还会在意大利G8峰会上聚首,因此,包括美国和加拿大在内的代表都认为,他们仍然有时间解决环保问题,这就减轻了北海道峰会的压力。

布什政府及其盟友尤其并不急于达成一份具有突破意义的气候变化协定。专家们认为,美国试图避免对其巨大的能源消耗量作出严格的短期限制,同时力求将新兴经济体纳入长期气候控制体系,并最终对这些国家设立严格的排放限制。

“改变G8成员国在环保问题上的态度十分紧迫。”哥德曼说,在2009年,美国将迎来一位新总统,他会更加支持减排协议,这样的变化可能让原本处于同一战壕的加拿大显得更加孤立,但也会让G8在环保议题上达成协议更加容易。

对本届峰会最乐观估计是,发展中国家有可能赞成设立长期全球目标──比如说到2050年将温室气体排放量降低50%。但是G8成员国必须承诺在未来10年左右的时间里率先减排。

“G8扩大版”2010年登台?

到目前为止,G8峰会还是个老式的首脑聚会,仰仗昔日的辉煌和传统权力,八国领国人寒暄问候,顺便讨论一下未来世界面临的种种挑战。但越来越多的观察家指出,如果没有亚洲四强--中、印、印尼和韩国的加盟,没有新兴能源巨头巴西的参与,没有墨西哥和南非的露面,很多全球议题根本讨论不出什么结果。

其实,“G8扩大版”的议题早就在政客和专家们的讨论中。2008年初,布拉德福特在16个国家超过76位官员和学者中做了一份调查。调查显示,绝大多数的受访者认为,我们的世界需要一个全球协调机制,但是甚少诱人认为,G8正担任这样的角色。G8或许是国际合作的一个有效机制,但它并不完美。超过50%的受访者将G8峰会视为西方世界的“私人俱乐部”。

几乎所有的受访者都认为,G8从2005年开启了同中国、印度、巴西、南非、墨西哥等五个新兴发展中大国(Outreach Five,O5)进行对话的举措是“重要、积极和必要的”。但只有25%的人说,这种转化“足够了”。绝大多数人认为,G8舞台应该超越这13国领导人的峰会,拓展到16国、但是不要超过20个成员。“G8扩大版”的使命应该更清晰,更有决断力,讨论广泛的国际挑战,位国家组织如何阐释这些挑战提供战略性的指导。

布拉德福特对《华盛顿观察》周刊说, “‘G8扩大版’不再是发达工业国家间的小会,而是给老牌强国与全球新贵们一个平等对话的机会。因此,在‘G8扩大版’的名额组成中,新贵与老强的数量比例应该相当。”

“我们或许在2009年,或肯定能在2010年的看到‘G8扩大版’的诞生。这将是不同于G8的一个全新的国际首脑俱乐部。中、印等国不再需要邀请才参加峰会,它们自动成为GX(13~16)的成员国,参与讨论所有的议题,”布拉德福特说。

然而,哥德曼则说,很多八国首脑对释放成员资格充满犹豫。G8一向奉行严格的会员制度,迄今为止只有俄罗斯被完全接纳进去。但俄罗斯加入后,很难融入这个俱乐部,直到现在,也是G8圈子中的一个“异类”,还时常被排除在金融讨论和协议之外。同样的事情也会发生在O5身上。

“但是,我相信,在一些特定问题的谈判桌上,如能源、知识产权和投资自由化等问题,O5将被给予永久的席位。这是G8或G13保持全球经济地位不可缺少的一步,”哥德曼如是说。

布拉德福特这样推测道,“虽然现在的G8成员国并没有完全准备好接受一个‘G8扩大版’,但是美国的新总统上任后,如果提出,希望将中、印、巴西等国包纳在G8峰会上,即使加拿大、日本等国有些不情愿,但它们也会意识到,没有这些新兴发展中国家的参与,诸如环保等议题根本无从谈起时,它们就会答应了。”

哥德曼则提醒说,G8扩大版是个充满争议的话题。就像当年接受俄罗斯入会一样,加入G8也是一条漫长和崎岖的道路。一个重要的变化是O5的自觉和它们与G8成员国的关系会。现在的八国首脑不只讨论全球危机和走势,也要为解决这些问题提供可能的方案。它们明确地或含蓄地细查和批评其它成员国的政策和国内环境。从这个意义上讲,G8也是一个国家级论坛。如果被接纳入G8,O5将不得不接纳其它成员国的建议和批评。这是将G8真正扩大到G13的唯一道路。 ?2008年7月7日~9日,日本北海道的洞爷湖汇集了全球重量级的政治家,成为八国首脑峰会讨论国际大事的新据点。近年来,G8峰会日益陷入“名不副实”的尴尬中。一方面,中、印等发展中国家几乎年年与会,另一方面,它们却不是G8的正式成员。于是,“扩大版”的议论愈发热烈。虽然美国已经明确表态不支持G8扩大,美国国际发展署(U.S. Agency for International Development)前首席经济学家科林•布莱德福特(Colin Bradford)仍然预测说,人们将在2010年看到一个“G8扩大版”的正式诞生。

然而持谨慎态度的加拿大多伦多大学G8研究小组政策分析主席迈克尔•哥德曼(Michael Erdman)则对《华盛顿观察》周刊警告说:“中国、印度、巴西、墨西哥和南非应该确认它们在国际经济、政治中相应的地位。但在成为G8正式成员国之前,它们也要明白,这会是一个深刻而痛苦的变化。如果它们想参与金融议题的讨论,所有的成员国都必须开放其金融市场。中国同样会被放在G8成员国认同的政治民主体系下被审视。”

在温室效应和减排议程等环保大难题上,美国现在让人如鲠在喉的态度也期望在未来改变。布什总统的不合作态度让“后京都”时代的环保目标无法确立下来,对此,布莱德福特直言道,“我们只有等到2009年1月美国下一任总统上台的时候了。无论是麦凯恩,还是奥巴马,都曾透露出在环保政策上的积极态度。到那时,美国这个‘环保大难题’才能得到解决。”

援非迟钝有苦衷

与去年讨论国际能源与安全的俄罗斯峰会不同,2008版的G8将重点放在困扰全球经济的扶贫和环保热点上。由此,G8舞台热闹非凡,更多的发展中国家参与了讨论。哥德曼表示,此次八国首脑会会在扶贫议题上给非洲领导人一个“说法”。

粮价上涨的驱使与千僖年目标的迫近让援助非洲成为G8首日会议的主旋律。7月7日下午,在本次峰会的首次会议上,作为东道主的日本首相福田康夫就把阿尔及利亚、加纳、尼日利亚、塞内加尔 南非、坦桑尼亚、埃塞俄比亚等七个非洲国家的代表集合起来,让他们与八国首脑面对面,讨论非洲的发展和粮食问题。

“目前的主要问题是,发达国家对非洲援助不够,无法达到千僖年计划,” 目前在美国布鲁金斯学会(Brookings Institution) 全球经济和发展项目担任高级研究员的布莱德福特对《华盛顿观察》周刊如是说。

联合国提出的八项千僖年发展计划中,一项很重要的指标是在2015年将全球极端贫穷人口比例减半。为配合这个计划,援助非洲的议题早在2005年苏格兰格伦依格斯举行G8峰会上就曾被作为讨论对象,当时,G8俱乐部的首脑们誓言在2010年之前,将对外援助提高500亿美元,其中一半直接运往非洲。同时,大幅减免贫穷国家的债务。

“事实证明,完成2005年G8设立的对非洲的官方发展援助项目(official development assistance ,ODA)的目标比人们开始看到的要复杂得多。”哥德曼说,这个计划开始的时候,G8成员国就对ODA的援款数目产生争论。其中原因既有人们对ODA的不同定义和货币实际流通中的问题,也有美元迅速贬值带来的麻烦。由于美元贬值,加拿大、欧洲和日本的ODA预算与2004年相比,显得高了很多。同时,各国通货膨胀率的差异--从日本的0%到俄罗斯的12%,也加重了援款计算的复杂性。

三年过去了,非洲大陆从G8仅仅得到了30亿美元的援助,远远低于当初G8承诺的250亿美元。在八国政府中,德国、美国和英国算是积极兑现了承诺,但日本、法国、意大利和加拿大的援助数据要么不足,要么根本不清楚。另外,经济合作和发展组织(The Organization for Economic Cooperation and Development)今年4月的报告解释,由于日本等发达国家的经济低弥,它们2007年对外援助大大减少。

在哥德曼看来,除了数学上的问题,完成G8对非洲的援助承诺还有深层次的矛盾。很多国家都实行货币紧缩政策,比如法国、意大利和日本,以保证预算赤字不会失控,同时减少支出。在如此的政策语境下,削减对外援助,或是放缓援助步伐总比减少国内的退休金和医疗保险要容易得多。另一个严重得问题是,对非援助的效率和有效性。如果你认为G8国家正盲目着完成捐款目标,而对钱的流向漠不关心,那就太天真了。在大部分G8成员国中,越来越多的政府十分主动地要求评估援助款的走向,以保证ODA真的为非洲大陆创造出积极的成果。但是,一个意想不到的后果是,援助的步伐由于这些原因而放缓。

布莱德福特补充说,各国国内的政治压力也是其无法兑现援助承诺的原因之一。比如,布什总统希望加强对非洲艾滋病的援助,但是美国国会并不定为这一计划批多少钱。

也许正是感受到这样的压力,布什总统在他最后一次G8峰会上强调,“对非援助的紧迫性,尤其呼吁发达国家应向非洲更多地运送蚊帐和其它物资,防止那里的儿童被蚊虫叮咬而死”。

“在北海道的G8峰会上,八国首脑会陈述一系列对非援助的问题。他们明白自己放缓了援助承诺,但他们也必须面对国内经济的进一步恶化,和未来几年内政府收入减少的现实。” 哥德曼说,“在结束与非洲领导人的讨论后,八国首脑会发表一份联合声明,增加对非援助、支持非洲大陆的民主发展和有效管理。这将是G8在北海道独非洲领导人做出的当面承诺。”

“完成千僖年的扶贫计划只剩下7年的时间。如果G8想实现目标,必须立刻行动。” 布莱德福特认为,中国、印度这样的发展中国家也应该加入这一扶贫计划。金钱、经验、资源、政策学习,都是非洲人民需要的。而中国在非洲有援助和投资的经验,正是一展所长的时候。

环保僵局不急迫

按照议程,7月8、9 两日,八国俱乐部的成员会将讨论转移到环保议题上。这是为了对应联合国倡导的“后京都”时代的全球变暖新协议。目前,关于这一协议的谈判由于各国之间的对温室气体减排目标的争执、以及中、印应承担怎样的责任而深陷僵局。

欧洲委员会强调,发达国家应该在温室气体减排上身先试足,但是布什总统则强调,如果中印不能积极合作,美国对达成2050年减排50%温室气体的目标不会有什么热情。作为主要的发展中国家,中国和印度则辩护说,发达国家是全世界最大的污染源,应该在环保战役上做先锋官。

“2008年的G8恐怕无法对环保问题提供有效的解决方案了。”布莱德福特说,美国本身就是个问题。布什总统不同意联合国环保目标,更不愿意完成发达国家的减排份额。

欧洲国家希望严格实现2020或2050年达成的减排目标,而美国、加拿大和日本也希望这个目标是松散的,没有约束力的。二者的分歧仍然很大。

哥德曼说:“今年的G8峰会在环保议题上不太可能发布突破性的声明。”

哥德曼认为,本次G8在环保议题上的压力并不是很大,因为G8与会国都清楚,他们会在2009年在哥本哈根举行的联合国环保会议上再度碰头,之前还会在意大利G8峰会上聚首,因此,包括美国和加拿大在内的代表都认为,他们仍然有时间解决环保问题,这就减轻了北海道峰会的压力。

布什政府及其盟友尤其并不急于达成一份具有突破意义的气候变化协定。专家们认为,美国试图避免对其巨大的能源消耗量作出严格的短期限制,同时力求将新兴经济体纳入长期气候控制体系,并最终对这些国家设立严格的排放限制。

“改变G8成员国在环保问题上的态度十分紧迫。”哥德曼说,在2009年,美国将迎来一位新总统,他会更加支持减排协议,这样的变化可能让原本处于同一战壕的加拿大显得更加孤立,但也会让G8在环保议题上达成协议更加容易。

对本届峰会最乐观估计是,发展中国家有可能赞成设立长期全球目标──比如说到2050年将温室气体排放量降低50%。但是G8成员国必须承诺在未来10年左右的时间里率先减排。

“G8扩大版”2010年登台?

到目前为止,G8峰会还是个老式的首脑聚会,仰仗昔日的辉煌和传统权力,八国领国人寒暄问候,顺便讨论一下未来世界面临的种种挑战。但越来越多的观察家指出,如果没有亚洲四强--中、印、印尼和韩国的加盟,没有新兴能源巨头巴西的参与,没有墨西哥和南非的露面,很多全球议题根本讨论不出什么结果。

其实,“G8扩大版”的议题早就在政客和专家们的讨论中。2008年初,布拉德福特在16个国家超过76位官员和学者中做了一份调查。调查显示,绝大多数的受访者认为,我们的世界需要一个全球协调机制,但是甚少诱人认为,G8正担任这样的角色。G8或许是国际合作的一个有效机制,但它并不完美。超过50%的受访者将G8峰会视为西方世界的“私人俱乐部”。

几乎所有的受访者都认为,G8从2005年开启了同中国、印度、巴西、南非、墨西哥等五个新兴发展中大国(Outreach Five,O5)进行对话的举措是“重要、积极和必要的”。但只有25%的人说,这种转化“足够了”。绝大多数人认为,G8舞台应该超越这13国领导人的峰会,拓展到16国、但是不要超过20个成员。“G8扩大版”的使命应该更清晰,更有决断力,讨论广泛的国际挑战,位国家组织如何阐释这些挑战提供战略性的指导。

布拉德福特对《华盛顿观察》周刊说, “‘G8扩大版’不再是发达工业国家间的小会,而是给老牌强国与全球新贵们一个平等对话的机会。因此,在‘G8扩大版’的名额组成中,新贵与老强的数量比例应该相当。”

“我们或许在2009年,或肯定能在2010年的看到‘G8扩大版’的诞生。这将是不同于G8的一个全新的国际首脑俱乐部。中、印等国不再需要邀请才参加峰会,它们自动成为GX(13~16)的成员国,参与讨论所有的议题,”布拉德福特说。

然而,哥德曼则说,很多八国首脑对释放成员资格充满犹豫。G8一向奉行严格的会员制度,迄今为止只有俄罗斯被完全接纳进去。但俄罗斯加入后,很难融入这个俱乐部,直到现在,也是G8圈子中的一个“异类”,还时常被排除在金融讨论和协议之外。同样的事情也会发生在O5身上。

“但是,我相信,在一些特定问题的谈判桌上,如能源、知识产权和投资自由化等问题,O5将被给予永久的席位。这是G8或G13保持全球经济地位不可缺少的一步,”哥德曼如是说。

布拉德福特这样推测道,“虽然现在的G8成员国并没有完全准备好接受一个‘G8扩大版’,但是美国的新总统上任后,如果提出,希望将中、印、巴西等国包纳在G8峰会上,即使加拿大、日本等国有些不情愿,但它们也会意识到,没有这些新兴发展中国家的参与,诸如环保等议题根本无从谈起时,它们就会答应了。”

哥德曼则提醒说,G8扩大版是个充满争议的话题。就像当年接受俄罗斯入会一样,加入G8也是一条漫长和崎岖的道路。一个重要的变化是O5的自觉和它们与G8成员国的关系会。现在的八国首脑不只讨论全球危机和走势,也要为解决这些问题提供可能的方案。它们明确地或含蓄地细查和批评其它成员国的政策和国内环境。从这个意义上讲,G8也是一个国家级论坛。如果被接纳入G8,O5将不得不接纳其它成员国的建议和批评。这是将G8真正扩大到G13的唯一道路。

李焰 ,《华盛顿观察》周刊 2008年第27期,7/9/2008
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